עד כמה רשות ציבורית צריכה להינות מחסינות מפני הוצאות משפט בעקבות הליך שיפוטי שהיא יזמה מכוח סמכויותיה שבחוק?
שאלה זו הוכרעה בפסק הדין שניתן לאחרונה בערעור של חברת פייזר ואח' נגד הרשות להגנה על התחרות בבית משפט העליון באנגליה ווילס – Pfizer Inc and another v Competition and Markets Authority [2022] UKSC 14, decided on 25/5/22(להלן – "פסק הדין בעניין הרשות להגנה על התחרות").
בית המשפט קבע ככלל כי רשות ציבורית תחויב בהוצאות משפט בעקבות הליך כושל שהיא יזמה כנגד מפר לכאורה של הוראות החוק שהיא אמונה על אכיפתו, וזאת כחלק מדוקטרינת 'הוצאות בעקבות אירוע'.
נקודת המוצא היא כי רשות ציבורית אינה פטורה כ'ברירת מחדל' מהוצאות משפט בהיעדר הוראה מפורשת בחקיקה, ואילו החלטה שגויה של רשות ציבורית לפתוח בהליך כנגד מפר חוק לכאורה משמעותה 'אירוע' כבד משקל עבור הצד השני, ואשר בעקבותיו ככלל יש מקום לפסיקת הוצאות כנגד הרשות.
בשורש פסק הדין בעניין הרשות להגנה על התחרות עומדת החלטת הרשות להגנה על התחרות (The Competition and Markets Authority – המקבילה לרשות להגבלים עסקיים) לקנוס את המערערים (חברת פייזר ואח') בגין הפרות של הוראות חוק התחרות (The Competition Act 1998) בכל הקשור להפצה של תרופה לאפילפסיה. הרשות קנסה את המערערים כחלק מסמכויותיה שבחוק לחקור חברות חשודות בהפרה של הוראות חוק התחרות ולקנוס את אותן חברות מפרות.
המערערים ערערו כנגד ההחלטה לבית הדין לערעורים שהוסמך מכוח חוק התחרות (The Competition Appeal Tribunal). בית הדין הורה להחזיר את התיק לדיון חוזר ברשות ובנוסף חייב את הרשות בהוצאות משפט של המערערים, בהתאם לסמכותו של בית הדין 'ליתן כל צו שנראה לו לנכון וצודק בנסיבות העניין ביחס לתשלום הוצאות ההליך' (Rule 104(2) of the Competition Appeal Tribunal Rules 2015).
על החלטה זו ערערה הרשות להגנה על התחרות לבית המשפט לערעורים – The Court of Appeal. בית המשפט קיבל את ערעור הרשות וקבע כי בית הדין אינו רשאי לפסוק הוצאות כנגד הרשות במסגרת ערעור על החלטת הרשות המוגש בפניו. בית המשפט אימץ את העיקרון שנקבע בפסק דין Bradford Metropolitan District Council v Booth [2000] 164 JP 485 שם נקבע כי נקודת המוצא היא כי לא יינתן צו להוצאות כנגד רשות ציבורית, בהליך שהיא יזמה או התגוננה מפניו, אלא אם הרשות נהגה בחוסר סבירות קיצוני. הרציו הוא שפסיקת הוצאות באופן גורף בכל מקרה של הליך שיזמה הרשות ונכשל יהווה 'השפעה מצננת' על מקבלי ההחלטות ברשות מפני נקיטת הליכים ועלול להקפיא את עבודת הרשות הלכה למעשה. ראה לעניין זה דברי בית המשפט בפסק הדין בעניין הרשות להגנה על התחרות –
"The Court of Appeal held that the CAT had erred in ordering the CMA to pay the appellants’ costs because it had disregarded a principle derived from a line of cases starting with Bradford Metropolitan District Council v Booth [2000] 164 JP 485. That principle was, the Court of Appeal held, that where, as here, a tribunal’s power to make an order about costs does not include an express general rule or default position, the starting point is that no order for costs should be made against a public body that has been unsuccessful in bringing or defending proceedings in the exercise of its statutory functions". [Emphasized by the under signed]
בית המשפט העליון דחה את העיקרון הנ"ל וקבע כי הסיכון של 'השפעה מצננת' על מאמצי הרשות לאכוף את החוק אינו יכול לשמש 'ברירת מחדל' באופן גורף בכל מקרה בו הרשות הינה צד להליך. הסיכון מפני השפעה מצננת על מקבלי החלטות ברשות אינו מהווה 'חזקה' אשר יש לסתור, אלא יש להוכיח את הסיכון הנטען הלכה למעשה בכל מקרה לגופו. אותו הסיכון, שעה שהוכח, יהווה חלק מהשיקולים הרלוונטיים שעל בית המשפט לקחת בחשבון לצד שיקולים אחרים (כמו זהות הרשות שהחלטתה עומדת לדיון, מהות ההחלטה, ההליכים שיזמה וכיו'ב), בטרם קביעתו בנוגע לתשלום הוצאות. כך גם הצו להוצאות יכול להיתפר בהתאם למידותיו של המקרה. באותה מידה ניתן גם לא לפסוק הוצאות בכלל באירוע מסוים, מבלי הצורך להיאחז בנקודת מוצא קיצונית לפיה הרשות ככלל פטורה מהוצאות משפט בהליכים שיזמה, אלא אם נהגה בחוסר סבירות קיצוני.
יפים לעניין זה דברי כב' השופטת ליידי רוז Lady Rose בפסק הדין בעניין הרשות להגנה על התחרות –
"In my judgment, there is no generally applicable principle that all public bodies should enjoy a protected status as parties to litigation where they lose a case which they have brought or defended in the exercise of their public functions in the public interest. The principle supported by the Booth line of cases is, rather, that where a public body is unsuccessful in proceedings, an important factor that a court or tribunal exercising an apparently unfettered discretion should take into account is the risk that there will be a chilling effect on the conduct of the public body, if costs orders are routinely made against it in those kinds of proceedings, even where the body has acted reasonably in bringing or defending the application. This does not mean that a court has to consider the point afresh each time it exercises its discretion in, for example, a case where a local authority loses a licensing appeal or every time the magistrates dismiss an application brought by the police. The assessment that, in the kinds of proceedings dealt with directly in Booth, Baxendale-Walker and Perinpanathan, there is a general risk of a chilling effect clearly applies to the kinds of proceedings in which those cases were decided and to analogous proceedings".
יוצא איפוא, כי בית המשפט אימץ את העיקרון לפיו בהיעדר הוראה מפורשת בחוק הספציפי המקנה לרשות את הכוח לפעול ואשר פוטרת את הרשות מהוצאות בהליכים שיזמה מכוחו, נקודת המוצא תהא כי הרשות חייבת בהוצאות משפט, לפי הדוקטרינה של 'הוצאות בעקבות אירוע' היה והתברר כי ההליכים שיזמה לא היו מוצדקים.
מעודד לראות כיצד בית המשפט שומר על רף מקצועי סביר בקרב מקבלי החלטות ברשות וכחלק בלתי נפרד מכך החובה לשקול את מכלול הסיכויים והסיכונים הנובעים ו/או העלולים לנבוע מהחלטה לנקוט בהליכים כנגד הפרט מכוח הוראות החוק שהרשות אמונה על אכיפתו. החלטה כמוה עלולה להשפיע בצורה כבדת משקל על הצד השני הנוגע בדבר וכן על אינטרס הציבור ככלל לכן, יש לנקוט בזהירות הנדרשת. בית המשפט העליון הוסיף עוד נדבך חשוב במאמץ לשמור עד כמה שניתן על מאזן כוחות שוויוני בין הצדדים הניצים העומדים בפניו, שבלעדי זה קשה לשאוף למשפט הוגן.
